Решение Карельского УФАС России от 23.12.2010 г № Б/Н
Резолютивная часть решения объявлена 09 декабря 2010 года.
Решение изготовлено в полном объеме 23 декабря 2010 года.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Шкарупа С.А. – заместитель руководителя Карельского УФАС России, Председатель Комиссии;
Ковалев М.В. – начальник отдела контроля органов власти Карельского УФАС России, член Комиссии;
Вилаева Е.В. – специалист-эксперт отдела контроля органов власти Карельского УФАС России, член Комиссии.
рассмотрев дело № 05-13/54 по признакам нарушения Советом Питкярантского городского поселения (ул. Ленина, 53, г. Питкяранта, Питкярантский район, Республика Карелия) пункта 2 части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), в отсутствие представителей лиц участвующих в деле
Установила:
Все лица, привлеченные к участию в деле, надлежащим образом извещены о дате и месте рассмотрения дела № 05-13/54 о нарушении антимонопольного законодательства. Совет Питкярантского городского поселения, МУП «УК «Пикяранта», ИП Ворушилов И.А. явку своих представителей не обеспечили. На основании части 2 статьи 45 Закона о защите конкуренции Комиссией Карельского УФАС России принято решение о рассмотрении дела в их отсутствие.
В Карельское УФАС России поступило заявление ИП Ворушилова И.А. от 12.07.2010 вх. № 3003, с жалобой на действия Совета Питкярантского городского поселения при организации похоронного дела на территории Питкярантского городского поселения.
Основные претензии заявителя сводятся к тому, что Решением Совета Питкярантского городского поселения от 25.03.2010 года № 35 были утверждены Правила содержания и захоронения мест погребения в Питкярантском городском поселении, согласно которым специализированная служба по похоронному делу – МУП «УК «Пикяранта» наделена полномочиями по оформлению разрешения на захоронение в местах погребения, а так же осуществляет иные организационно-распорядительные функции.
В ходе рассмотрения заявления было установлено следующее. Постановлением Администрации Питрярантского городского поселения от 30.04.2010 № 81-п статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела наделено МУП «УК «Пикяранта». Согласно статье 43 Устава Муниципального образования «Питкярантское городское поселение» Совет Питкярантского городского поселения по вопросам отнесенным к его компетенции принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Питкярантского городского поселения. Решением Совета Питкярантского городского поселения от 25.03.2010 № 35 были утверждены Правила содержания и захоронения мест погребения в Питкярантском городском поселении (далее – Правила).
Согласно части 4 Правил проезд на территорию кладбища в случаях установки (замены) надмогильных сооружений должен быть согласован специализированной службой, так же установка оградки не может быть осуществлена без согласования специализированной службы по похоронному делу.
Въезд и движение транспортных средств по территории кладбища без согласования со специализированной службой запрещен, за исключением спецтранспорта (автокатафалк, транспортные средства для уборки территории кладбища и вывоза мусора).
Кроме того на территории кладбища запрещается заниматься коммерческой деятельностью без согласования со специализированной службой.
Торговля цветами, предметами похоронного ритуала и материалами по благоустройству могил может осуществляться только с письменного согласования специализированной службы по похоронному делу в определенных местах.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Согласно пункту 2.2 статьи 2 Правил специализированная служба оформляет разрешение на захоронение в местах погребения.
Согласно пункту 2.3. статьи 2 Правил специализированная служба при отсутствии надлежащего ухода вправе составить акт о нарушении и установить на могиле табличку с предупреждением о необходимости приведения могилы в порядок. В случае отсутствия заинтересованных лиц и не приведения могилы в порядок по истечении трех лет с момента предупреждения специализированная служба принимает решение о возможности использования участка земли для погребения.
Согласно статье 3 Правил захоронение осуществляется на основании выданного специализированной службой разрешения. Размеры мест захоронения устанавливаются распоряжением специализированной службы по похоронному делу по согласованию с Администрацией Пикярантского городского поселения.
В силу части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.
Приказом Карельского УФАС России от 01.10.2010 № 156 в соответствии с частью 4 статьи 44 Закона о защите конкуренции было возбуждено дело № 05-13/54 по признакам нарушения Советом Питкярантского городского поселении пункта 2 части 1, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии «Правил содержания и захоронения мест погребения в Питкярантском городском поселении» (Решение Совета Питкярантского городского поселения от 25.03.2010 № 35), устанавливающих необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, и наделении муниципального унитарного предприятия «Управляющая компания «Питкяранта» (далее - МУП «УК «Пикяранта») функциями и правами органов местного самоуправления.
Определением Карельского УФАС России от 01.10.2010 дело № 05-13/54 было назначено к рассмотрению на 16.11.2010 14 часов 00 минут, по адресу: г. Петрозаводск, наб. Варкауса, д. 1-а, каб. 518. Заседание комиссии по рассмотрению дела № 05-13/54 состоялось в назначенное время.
Комиссией Карельского УФАС России были рассмотрены письменные объяснения по делу о нарушении антимонопольного законодательства представленные Советом Питкярантского городского поселения и МУП «УК «Пикяранта».
Совет Питкярантского городского поселения в письме от 22.10.2010 исх. № 1647 сообщает, что решением Совета Питкярантского городского поселения от 27.09.2010 № 68 «О внесении изменений в Правила содержания и захоронения мест погребения в Питкярантском городском поселении» были внесены следующие изменения:
— абзац 1 пункта 2.2. статьи 2 - исключен;
— в пункте 2.3. подпункт «соблюдение установленных норм предоставления участков земли для погребения и правил подготовки могил» - исключен.
— в абзаце 2 пункта 2.3. предложение «В случае отсутствия заинтересованных лиц и не приведения могилы в порядок по истечении трех лет с момента предупреждения Специализированная служба принимает решение о возможности использования участка земли для погребения» - исключен.
— абзацы 2,3 и 4 статьи 3 изложены в редакции:
«Захоронение в местах погребения (кладбищах) осуществляется на основании выданного администрацией Питкярантского городского поселения разрешения. Самовольное захоронение, а также захоронение на не отведенных для этих целей участках земли не допускается.
Размеры мест захоронения определяются администрацией Питкярантского городского поселения, и должны соответствовать санитарным требованиям РФ.
Захоронение на закрытых кладбищах запрещено».
— подпункты 9 и 10 в абзаце 3 статьи 4 изложены в следующей редакции:
«въезд и движение транспортных средств по территории кладбища без согласования со Специализированной службой, а выезд автокатафалка - без разрешения на захоронение».
«заниматься коммерческой деятельностью по продаже товаров (цветов, предметов похоронного ритуала, прочих товаров) и инвентаря».
— абзац 4 статьи 4 - исключен.
В пункте 2 решения Совета Питкярантского городского поселения от 27.09.2010 № 68 указано: «решение вступает в силу по истечении 10 дней с момента опубликования в информационном бюллетене «Вестник Питкярантского городского поселения».
Исследовав имеющиеся материалы Комиссия Карельского УФАС России пришла к выводу о необходимости получения дополнительных доказательств по делу. На основании изложенного Комиссией Карельского УФАС России 01.11.2010 было вынесено определение «Об отложении рассмотрения дела № 05-13/54 о нарушении антимонопольного законодательства», в соответствии с которым рассмотрение дела было назначено 09.12.2010 в 14 часов 00 минут.
Заседание комиссии по рассмотрению дела № 05-13/54 состоялось в назначенное время. В письме от 02.11.2010 № 1715 Советом Питкярантского городского поселения были представлены выпуски информационного бюллетеня «Вестник Питкярантского городского поселения» от 31.03.2010 и 01.10.2010, подтверждающие опубликование решения Совета Питкярантского городского поселения от 25.03.2010 № 35 «Об утверждении Правил содержания и захоронения мест погребения в Питкярантском городском поселении», решения Совета Питкярантского городского поселения от 27.09.2010 № 68 «О внесении изменений в Правила содержания и захоронения мест погребения в Питкярантском городском поселении» соответственно.
При принятии решения Комиссия Карельского УФАС России руководствовалась следующим:
1) Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами местного самоуправления.
Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении) установлено, что к вопросам местного значения поселений относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Согласно части 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о похоронном деле) порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.
Согласно пункту 2 статьи 25 Закона о похоронном деле организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. В соответствии со статьей 29 Закона о похоронном деле органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с названным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
Согласно статье 9 Закона о похоронном деле специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругу, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, услуги по погребению согласно гарантированному перечню. При этом расходы специализированной службой осуществляются за счет различных бюджетов и фондов. Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.
В соответствии со статьей 10 Закона о похоронном деле родственникам умершего отказавшимся от гарантированного перечня услуг по погребению и осуществившим погребение за счет собственных средств, выплачивается социальное пособие на погребение.
Таким образом, Закон о похоронном деле предусматривает как безвозмездное оказание услуг специализированной службой, так и осуществление погребения за счет родственников или лиц, взявших на себя обязанность по погребению умершего с последующим получением социального пособия. В последнем случае супругам, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего родственника, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе по погребению) любым лицом, оказывающим такие услуги.
Согласно статье 25 Закона о похоронном деле гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с названным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.
Из системной оценки приведенных положений Закона о похоронном деле не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.
В силу статьи 24 Закона о защите конкуренции товаром признается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга), предназначенный для продажи обмена или иного введения в оборот, а товарным рынком - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
Таким образом, ритуальные (похоронные) услуги являются товаром, поскольку обладают его основными свойствами: потребительской стоимостью и способностью обмениваться.
Исходя из определения закона, товарный рынок ритуальных услуг определяется как сфера реализации ритуальных похоронных услуг, которые представляют собой разнообразные по своему содержанию действия, связанные с погребением, и являются конкурентным видом деятельности.
Рынок ритуальных услуг Питкярантского городского поселения является локальным в связи с тем, что выбор места захоронения определяется географическим расположением поселения, с которым человек был связан при жизни. Учитывая изложенное, а так же положения пункта 1 статьи 18, пункта 3 статьи 25 Закона о похоронном деле, границами данного товарного рынка являются административно-территориальные границы Питкярантского городского поселения, установленные Законом Республики Карелия от 01.11.2004 № 813-ЗРК «О городских, сельских поселениях в Республике Карелия», и территории общественных кладбищ данного муниципального образования.
По информации имеющейся в Карельском УФАС России, на данном товарном рынке кроме МУП «Управляющая компания «Питкяранта» так же осуществляет деятельность индивидуальный предприниматель Ворушилов Игорь Анатольевич.
МУП «Управляющая компания «Питкяранта» является единственным лицом, обладающим статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела в границах Питкярантского городского поселения. При этом МУП «Управляющая компания «Питкяранта» оказывает потребителям, как услуги погребения, так и иные ритуальные услуги. Согласно части 2.3 статьи 2 Правил оказание специализированной службой услуг по гарантированному перечню на безвозмездной основе не исключает возможности оказания специализированной службой на платной основе услуг, не входящих в гарантированный перечень, а так же оказание на платной основе услуг из гарантированного перечня в случае, если лицо, обратившееся за оказанием данных услуг, получило социальное пособие на погребение.
2) До внесения изменений в Правила согласно части 4 указанного нормативного правового акта проезд на территорию кладбища в случаях установки (замены) надмогильных сооружений должен быть согласован специализированной службой, так же установка оградки не может быть осуществлена без согласования специализированной службы по похоронному делу. Въезд и движение транспортных средств по территории кладбища без согласования со специализированной службой запрещен, за исключением спецтранспорта (автокатафалк, транспортные средства для уборки территории кладбища и вывоза мусора). Кроме того на территории кладбища запрещается заниматься коммерческой деятельностью без согласования со специализированной службой. Торговля цветами, предметами похоронного ритуала и материалами по благоустройству могил может осуществляться только с письменного согласования специализированной службы по похоронному делу в определенных местах.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
3) В первоначальной редакции согласно пункту 2.2 статьи 2 Правил специализированная служба оформляет разрешение на захоронение в местах погребения. Согласно пункту 2.3. статьи 2 Правил специализированная служба при отсутствии надлежащего ухода вправе составить акт о нарушении и установить на могиле табличку с предупреждением о необходимости приведения могилы в порядок. В случае отсутствия заинтересованных лиц и не приведения могилы в порядок по истечении трех лет с момента предупреждения специализированная служба принимает решение о возможности использования участка земли для погребения. Согласно статье 3 Правил захоронение осуществляется на основании выданного специализированной службой разрешения. Размеры мест захоронения устанавливаются распоряжением специализированной службы по похоронному делу по согласованию с Администрацией Пикярантского городского поселения.
Согласно части 4 статьи 18 Закона о похоронном деле порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.
Согласно статье 25 Закона о похоронном деле гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с названным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.
В то же время полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных предприятий (статья 17 Закона о местном самоуправлении) не предполагают передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствующим хозяйствующим субъектам.
Согласно пункту 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект – это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
В силу части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.
Таким образом, органы местного самоуправления при осуществлении возложенных на них полномочий по организации оказания ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, в том числе путем создания специализированных организаций, не вправе допускать ограничение конкуренции, свободы доступа на рынок ритуальных услуг иных хозяйствующих субъектов.
Из содержания Правил следует, что на коммерческую организацию - МУП «Управляющая компания «Питкяранта» были возложены функции организационно-распорядительного и контрольно-распорядительного характера, связанные с функционированием кладбищ и организацией похоронного дела.
В ходе рассмотрения дела Комиссией Карельского УФАС России установлено, что Советом Питкярантского городского поселения были добровольно устранены нарушения антимонопольного законодательства в части нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии «Правил содержания и захоронения мест погребения в Питкярантском городском поселении» (Решение Совета Питкярантского городского поселения от 25.03.2010 № 35), устанавливающих необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а именно необходимость согласования специализированной похоронной службой осуществления коммерческой деятельности на территории кладбища; части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в наделении специализированной службы по похоронному делу – МУП «Управляющая компания «Питкяранта» функциями и правами органов местного самоуправления, а именно функциями по оформлению и выдачи разрешений на захоронение в местах погребения, установлению размеров мест погребения, правом принять решение о возможности использования участка земли для погребения, в случае не приведения могилы в порядок в течении трех лет.
Вместе с тем согласно действующей редакции Правил въезд и движение транспортных средств по территории кладбища без согласования со специализированной службой запрещены (подпункт 9 абзаца 3 статьи 4 Правил); установка оградки не может быть осуществлена без согласования специализированной службы по похоронному делу (подпункт 2 абзаца 3 статьи 4 Правил).
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Порядок деятельности кладбищ, утвержденный органами местного самоуправления, не должен ограничивать конкуренцию на рынке ритуальных услуг, ущемлять права физических или юридических лиц, в том числе права организаций по оказанию ритуальных услуг, не обладающих статусом специализированной службы по похоронному делу, на предоставление гражданам услуг по погребению и прочих услуг на территории любого муниципального кладбища.
Рассматриваемые положения Правил устанавливают необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на территории кладбища, в виде обязательного письменного согласования действий со специализированной службой, при этом указанные ограничения не основаны на законе. Хозяйствующий субъект, наделенный статусом специализированной организации, в соответствии с указанными правилами получает возможность в одностороннем порядке влиять на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Таким образом, Совет Питкярантского городского поселения своими действиями по принятию и утверждению Правил содержания и захоронения мест погребения в Питкярантском городском поселении (Решение Совета Питкярантского городского поселения от 25.03.2010 № 35, в ред. Решения Совета Питкярантского городского поселения от 27.09.2010 № 68) нарушил пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Изучив материалы дела, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Решила:
1.Прекратить рассмотрение дела № 05-13/54 о нарушении антимонопольного законодательства в части нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в наделении специализированной организации - МУП «УК «Пикяранта» функциями и правами органов местного самоуправления, в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства;
2.Признать в действиях Совета Питкярантского городского поселения нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии «Правил содержания и захоронения мест погребения в Питкярантском городском поселении» (Решение Совета Питкярантского городского поселения от 25.03.2010 № 35, в ред. Решения Совета Питкярантского городского поселения от 27.09.2010 № 68), устанавливающих необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а именно запрет на въезд и движение транспортных средств по территории кладбища без согласования со специализированной службой; запрет на установку оградки без согласования со специализированной службой;
3.Выдать предписание Совету Питкярантского городского поселения об устранении нарушения антимонопольного законодательства, для чего внести изменения в подпункты 2 и 9 абзаца 3 статьи 4 «Правил содержания и захоронения мест погребения в Питкярантском городском поселении» (Решение Совета Питкярантского городского поселения от 25.03.2010 № 35, в ред. Решения Совета Питкярантского городского поселения от 27.09.2010 № 68), исключающие необходимость согласования хозяйствующими субъектами со специализированной службой по похоронному делу въезда и движения транспортных средств по территории кладбища, а так же установки оградки.
Председатель Комиссии
_______________ С.А. Шкарупа
Члены Комиссии
________________ М.В. Ковалев
________________ Е.В. Вилаева
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия Арбитражный суд Республика Карелия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.