Решение Карельского УФАС России от 04.06.2010 г № Б/Н

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия (далее - Карельское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

Петров М.А.	- руководитель Карельского УФАС России, председатель Комиссии;
Шкарупа С.А.	- заместитель руководителя - начальник отдела контроля органов власти; член Комиссии;
Ковалев М.В.	- заместитель начальника отдела контроля органов власти, член Комиссии;
Зиновьева А.С.	- специалист-эксперт отдела контроля органов власти, член Комиссии,

в ходе рассмотрения дела № 05-13/10, возбужденного по признакам нарушения Администрацией Петрозаводского городского округа (пр. Ленина, д. 2, г. Петрозаводск, Республика Карелия, 185910, далее - Администрация) пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - ФЗ «О защите конкуренции»), при участии:
- от заявителя - ИП Рябов Д.Е. (ИНН 100100962340, паспортные данные проверены),
- от Администрации - главный специалист отдела претензионно-исковой работы нормативно-правового управления Карпова Жанна Владимировна (доверенность от 11.01.2010 №1.3-17/5),
Установила:
Все лица, привлеченные к участию в деле, надлежащим образом извещены о дате и месте рассмотрения дела № 05-13/10 о нарушении антимонопольного законодательства. На основании части 2 статьи 45 ФЗ «О защите конкуренции» Комиссией Карельского УФАС России принято решение о рассмотрении дела в отсутствие представителей заинтересованных лиц (МОУ «Средняя общеобразовательная школа №11», МОУ «Средняя общеобразовательная школа №12», МОУ «Средняя общеобразовательная школа №14», МОУ «Гимназия № 30 имени Музалева Д.Н.», МОУ «Средняя общеобразовательная школа № 33», МОУ «Средняя общеобразовательная финно-угорская школа имени Элиаса Леннрота).
Основанием для возбуждения дела №05-13/10 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Администрации явилось заявление ИП Рябова Д.Е. от 23 декабря 2009 года №б/н.
Основные претензии ИП Рябова Д.Е., изложенные в заявлении, сводились к тому, что Администрация создает барьеры малому бизнесу на рынке услуг по техническому обслуживанию систем автоматической пожарной сигнализации (далее – АПС) в границах Петрозаводского городского округа.
Также в заявлении указано, что МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска отказало заявителю (письмо исх. от 13.01.2010 №2) в заключении договора на техническое обслуживание систем АПС на 2010 год, мотивировав отказ наличием письма Комитета по вопросам образования, культуры, делам молодежи, молодой семьи, физической культуры и спорта Администрации Петрозаводского городского округа от 09.12.2009 №02-15-922 с указанием конкретных хозяйствующих субъектов, с которыми рекомендуется заключать договоры на техническое обслуживание АПС.
Приказом Карельского УФАС России от 27 февраля 2010 года №24 в соответствии с частью 4 статьи 44 ФЗ «О защите конкуренции» было возбуждено дело № 05-13/10 по признакам нарушения Администрацией пункта 5 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в установлении для муниципальных образовательных учреждений Петрозаводского городского округа ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют услугу по техническому обслуживанию систем автоматической пожарной сигнализации.
Определением от 30.03.2010 «Об отложении рассмотрения дела №05-13/10 о нарушении антимонопольного законодательства» ввиду необходимости получения дополнительных доказательств рассмотрение дела было отложено на 26.04.2010.
Определением от 26.04.2010 «Об отложении рассмотрения дела №05-13/10 о нарушении антимонопольного законодательства» ввиду необходимости получения дополнительных доказательств у МУ «Централизованная бухгалтерия №1», а именно, - перечня договоров на техническое обслуживание систем автоматической пожарной сигнализации, заключенных муниципальными образовательными учреждениями Петрозаводского городского округа в 2009 и 2010 годах рассмотрение дела было отложено на 27.05.2010.
При рассмотрении дела заявитель поддержал доводы, изложенные в заявлении.
Материалами дела установлено, что заявитель имеет лицензию, выданную Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий 24.04.2007 №2/19220 на осуществление производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.
Между заявителем и МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска были заключены договоры на техническое обслуживание пожарной сигнализации от 06.08.2008 (срок действия с 06.08.2008 по 31.12.2008) и от 11.01.2009 (срок действия с 01.01.2009 по 31.12.2009), предметом которых являлись работы по техническому обслуживанию исправных и работоспособных установок автоматической пожарной сигнализации (АПС), смонтированных в помещениях школы «Заказчика» по адресу: г.Петрозаводск, ул.Горького, д.2.
По истечении срока последнего договора ИП Рябов Д.Е. обратился в МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска с просьбой о пролонгации, либо заключении нового договора на техническое обслуживание пожарной сигнализации. Письмом от 17.03.2010 заявитель дополнительно представил в адрес Карельского УФАС России копию договора на техническое обслуживание пожарной сигнализации от 25.12.2009 б/н, подписанного ИП Рябовым и И.о. директора МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска С.А. Шелудяковой (срок действия с 01.01.2010 по 31.12.2010).
Также заявитель представил копию письма исх. от 13.01.2010 №2 МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска, которым образовательное учреждение отказало ему в заключении договора на техническое обслуживание систем АПС на 2010 год.
31.12.2009 МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска заключила договор №109-ТО-10 на техническое обслуживание автоматической установки пожарной сигнализации систем оповещения, и управления эвакуацией, прием сигнала на пульт централизованного наблюдения МУ «ЕДДС» Петрозаводского городского округа и оповещение заинтересованных лиц с хозяйствующим субъектом, поименованным в Письме Комитета по вопросам образования, культуры, делам молодежи, молодой семьи, физической культуры и спорта при Администрации Петрозаводского городского округа от 09.12.2009 №02-15-922, - с ООО «Карелспецавтоматика» (срок действия до 31.12.2010).
Представитель МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска подтвердил, что в 2008 и 2009 году услуги по обслуживанию систем АПС осуществлял ИП Рябов Д.Е. В конце декабря 2009 года он вновь обратился в МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска с просьбой о заключении договора на 2010 год.
Относительно наличия двух договоров на техническое обслуживание пожарной сигнализации: от 25.12.2009 б/н с ИП Рябовым Д.Е. и от 31.12.2009 №109-ТО-10 с ООО «Карелспецавтоматика», согласно устным пояснениям представителя МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска Черняева В.Н., данным 30.03.2010 в рамках рассмотрении дела №05-13/10, Договор от 25.12.2009 б/н, заключенный с ИП Рябовым Д.Е. был составлен в трех экземплярах (один был передан заявителю, второй - МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска, третий - Администрации), при этом школой был подписан только экземпляр договора, переданный ИП Рябову Д.Е. Один из экземпляров договора был направлен на согласование в Администрацию. Между тем, МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска получила письмо Администрации с указанием хозяйствующих субъектов, с которыми необходимо заключать договоры на техническое обслуживание систем АПС. В связи с этим ИП Рябову Д.Е. было направлено письмо исх. от 13.01.2010 №2, которым отказано в заключении договора на 2010 год по причине того, что «принадлежащая ему фирма не входит в состав рекомендованных Администрацией подрядных организаций».
Из пояснений ИП Рябова Д.Е. следует, что он воспринял письмо МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска от 13.01.2010 №2 как отказ от заключенного договора, не выполнял работы, предусмотренные договором, а Заказчик в свою очередь не производил оплату по договору.
В материалах дела содержится Письмо Комитета по вопросам образования, культуры, делам молодежи, молодой семьи, физической культуры и спорта при Администрации Петрозаводского городского округа от 09.12.2009 №02-15-922 (далее – письмо Администрации), направленное руководителям всех муниципальных образовательных учреждений (далее - МОУ) Петрозаводского городского округа, которым рекомендовано МОУ провести работу по своевременному заключению договоров по техническому обслуживанию систем автоматической пожарной сигнализации (далее – АПС). Кроме того, в данном Письме указано, что выбор организации, выполняющей работы по техническому обслуживанию систем АПС, осуществляется руководителем образовательного учреждения по согласованию с учредителем.
Помимо этого в Письме Администрации поименованы 4 подрядные организации, осуществляющие техническое обслуживание систем АПС в образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа: ООО «Карелнордвуд» (ул.Антикайнена, 8, оф.14), ЗАО «Телемакс» (ул.Варламова, д.64), ООО «Карелспецавтоматика» (ул.Казарменская, д.31), ООО «Комтек» (ул.Промышленная, д.10а).
В рамках рассмотрения дела представитель Администрации подтвердил факт направления Письма Администрации от 09.12.2009 №02-15-922 руководителям всех МОУ Петрозаводского городского округа.
При этом представитель ответчика подчеркнул, что данное письмо носит информативный характер, а перечень организаций, указанный в данном Письме, не является исчерпывающим и был составлен по имеющейся в Администрации на момент направления Письма информации об организациях, осуществляющих техническое обслуживание систем АПС в муниципальных образовательных учреждениях и имеющих действующие лицензии на осуществление указанного вида деятельности.
В обоснование своей позиции представитель Администрации указывает, что МОУ Петрозаводского городского округа, подведомственные Администрации, являются самостоятельными юридическими лицами. Выбор подрядных организаций, а также заключение договоров осуществляется руководителями учреждений самостоятельно.
Торги по выбору подрядных организаций, осуществляющих техническое обслуживание систем АПС муниципальными образовательными учреждениями в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не проводились, так как оплата услуг (цена) по договорам не превышает ста тысяч рублей.
Относительно согласования заключения договоров на техническое обслуживание систем АПС представитель Администрации пояснил следующее. Согласование заключается в проверке цены контракта (непревышения 100 тысяч рублей) и юридической грамотности составления договоров, при этом согласование не касается выбора организации, выполняющей работы по техническому обслуживанию систем АПС. После проверки договоры направляются на хранение в МУ «Централизованную бухгалтерию №1» (ул.Герцена, д.16, г.Петрозаводск, Республика Карелия, 185000).
О необходимости согласования договоров на техническое обслуживание систем АПС представители МОУ, учавствовавшие в рассмотрении дела №05-13/10, сообщили, что указанные договоры направляются на согласование в МУ «Централизованная бухгалтерия». Оплата услуг по данным договорам осуществляется после их согласования с Администрацией. Однако письменного согласования не происходит.
Касаемо отказа МОУ «Средняя общеобразовательная финно-угорская школа имени Элиаса Леннрота» ИП Рябову в заключении договора на техническое обслуживание систем АПС на 2010 год, представитель Администрации сослался на неправильное толкование письма Администрации от 09.12.2009 №02-15-922 данным образовательным учреждением.
Помимо прочего, представитель ответчика указывает, что за получением разъяснений относительно содержания и трактования рассматриваемого письма Администрации МОУ в Администрацию не обращались.
В рамках рассмотрения заявления, с целью уточнения того, руководствуются ли МОУ Петрозаводского городского округа (общеобразовательные школы) Письмом Администрации при заключении договоров на техническое обслуживание систем АПС, Карельским УФАС России были направлены соответствующие запросы (письмо от 10.02.2010 №05-04/382).
Анализ представленных образовательными учреждениями документов показал следующее.
Письмом исх. от 18.02.2010 №180 МОУ «Средняя общеобразовательная школа №12» пояснила, что Администрацией был представлен список предприятий, с которыми можно заключить договор на обслуживание автоматической пожарной сигнализации на 2010 год, а также подтвердила, что договор на техническое обслуживание систем АПС на 2010 год был заключен с ООО «Карелспецавтоматика» с предварительным согласованием с Администрацией.
Письмом исх. от 18.02.2010 №23 МОУ «Средняя общеобразовательная школа №33» подтвердила, что при заключении договора на техническое обслуживание систем АПС руководствуется Письмом Администрации.
Также в материалах дела имеется «письмо-отказ» исх. от 13.01.2010 №2 МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска, которым образовательное учреждение уведомило заявителя, что его фирма не входит в число рекомендованных Администрацией подрядных организаций для выполнения работ по техническому обслуживанию систем АПС, в связи с чем ИП Рябову Д.Е. было отказано в заключении договора на техническое обслуживание систем АПС на 2010 год.
Согласно данным, представленным Муниципальным учреждением «Централизованная бухгалтерия №1», на обслуживание систем АПС в 2009 году из 39 МОУ Петрозаводского городского округа 19 МОУ заключило договоры с ООО «Карелспецавтоматика», 17 МОУ - с ЗАО «Телемакс», 1 МОУ - с ИП Рябовым Д.Е., 1 МОУ - с ЗАО «Нордспецавтоматика», 1 МОУ - с ООО «Лайнком», 1 МОУ - с ООО «Ноутис Стандарт Автоматика». На обслуживание систем АПС в 2010 году из 42 МОУ Петрозаводского городского округа 31 МОУ заключило договоры с ООО «Карелспецавтоматика»; 9 МОУ - с ЗАО «Телемакс», 1 МОУ - с ООО «Комтек», 1 МОУ - с ООО «Ноутис Стандарт Автоматика».
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 31 Закона от 10.07.1992 №3266-1 «Об образовании» (далее – Закон «Об образовании») к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится, в том числе, создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений.
В силу пункта 13 части 1 статья 14 Устава Петрозаводского городского округа, утвержденного Решением Петрозаводского городского Совета от 19 октября 1999 года №XXIII-XXVI/418, к вопросам местного значения Петрозаводского городского округа, среди прочего, относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти Республики Карелия; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории Петрозаводского городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.
В соответствии с пунктом 4 статья 133 Устава Петрозаводского городского округа органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности.
Согласно статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).
Согласно статье 12 Закона «Об образовании», образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательное учреждение является юридическим лицом.
Статья 32 Закона «Об образовании» определяет компетенцию и ответственность образовательного учреждения. Частью 1 указанной статьи установлено, что образовательное учреждение самостоятельно в осуществлении образовательного процесса, подборе и расстановке кадров, научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и уставом образовательного учреждения.
В силу части 2 статьи 32 Закона «Об образовании» к компетенции образовательного учреждения помимо прочего относится материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, осуществляемые в пределах собственных финансовых средств.
Частью 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской федерации закреплен принцип свободы договора. Граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается. Таким образом, лицо обладает свободой выбора как условий договора, так и контрагентов по договору.
Таким образом, муниципальные образовательные учреждения Петрозаводского городского округа являются самостоятельными юридическими лицами, следовательно, самостоятельны в выборе подрядных организаций, а также заключении договоров на техническое обслуживание систем АПС.
В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Для квалификации действий как предусмотренного статьей 15 ФЗ «О защите конкуренции» нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий.
Письмо Администрации от 09.12.2009 №02-15-922 содержало исчерпывающий, но не полный перечень подрядных организаций, осуществляющих техническое обслуживание систем АПС в образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа. Так, в списке отсутствуют: ИП Рябов Д.Е., ООО «Лайнком», ЗАО «Нордспецавтоматика», ООО «Ноутис Стандарт Автоматика». Кроме того, субъектный состав рынка услуг по техническому обслуживанию систем АПС в образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа не ограничен указанными выше хозяйствующими субъектами, поскольку оказывать такие услуги может любой хозяйствующий субъект, имеющий соответствующую лицензию.
В письме Администрации также указывалось на то, что выбор организации, выполняющей техническое обслуживание систем АПС осуществляется руководителями образовательных учреждений по согласованию с учредителем, что само по себе ставит под сомнение самостоятельность образовательных учреждений при выборе контрагентов для заключения соответствующих договоров.
Указанное письмо Администрации было воспринято некоторыми МОУ Петрозаводского городского округа не как рекомендации, а как обязательное для исполнения указание о заключении договоров на техническое обслуживание систем АПС с конкретными хозяйствующими субъектами, поименованными в указанном письме (ООО «Карелнордвуд», ЗАО «Телемакс», ООО «Карелспецавтоматика», ООО «Комтек»).
Более того, рассматриваемое письмо Администрации послужило основанием для отказа МОУ «Средняя финно-угорская школа им.Э.Леннрота» г.Петрозаводска в продлении договорных отношений по техническому обслуживанию систем АПС с ИП Рябовым Д.Е. на 2010 год, и как следствие, привело к заключению договора с конкурентом ИП Рябова Д.Е. - ООО «Карелспецавтоматика».
Согласно данным, представленным МУ «Централизованная бухгалтерия №1», все школы Петрозаводского городского округа, за исключением МОУ Университетский лицей (договор заключен с ООО «Ноутис Стандарт Автоматика, сроком до 30.06.2010), заключили договоры на техническое обслуживание систем АПС с хозяйствующими субъектами, поименованными в письме Администрации.
Согласно пункту 4 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции», товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
Услуга по техническому обслуживанию систем АПС подлежит обязательному лицензированию согласно Положению о лицензировании производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, утвержденному Постановлением Правительства от 25.10.2006 №625 «О лицензировании деятельности в области пожарной безопасности», следовательно, данная услуга не является взаимозаменяемой.
Указанная услуга оказывается по месту установки (монтажа) систем АПС. Приобретателями рассматриваемой услуги являются муниципальные образовательные учреждения Петрозаводского городского округа. Таким образом, ИП Рябов Д.Е., ООО «Лайнком», ЗАО «Нордспецавтоматика», ООО «Ноутис Стандарт Автоматика» являются конкурентами ООО «Карелнордвуд», ЗАО «Телемакс», ООО «Карелспецавтоматика», ООО «Комтек» на рынке оказания услуг по техническому обслуживанию систем АПС, смонтированных в муниципальных образовательных учреждения в границах Петрозаводского городского округа.
Таким образом, Комиссия Карельского УФАС России приходит к выводу, что направление Администрацией в адрес МОУ Петрозаводского городского письма от 09.12.2009 №02-15-922 с указанием закрытого перечня хозяйствующих субъектов, осуществляющих техническое обслуживание систем АПС, могло повлечь недопущение, ограничение, устранение конкуренции на соответствующем товарном рынке.
На основании изложенного и в соответствии со статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 3 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 ФЗ «О защите конкуренции» Комиссия Карельского УФАС России
Решила:
1.Признать в действиях Администрации Петрозаводского городского округа по направлению письма от 09.12.2009 №02-15-922 в адрес МОУ Петрозаводского городского округа нарушением пункта 5 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в установлении для муниципальных образовательных учреждений Петрозаводского городского округа ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют услугу по техническому обслуживанию систем автоматической пожарной сигнализации.
2.Выдать Администрации Петрозаводского городского округа предписание об устранении нарушения и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции:
- об отзыве Письма Комитета по вопросам образования, культуры, делам молодежи, молодой семьи, физической культуры и спорта Администрации Петрозаводского городского округа от 09.10.2009 №02-15-922;
- об информировании всех Муниципальных образовательных учреждений Петрозаводского городского округа о возможности выбора любого контрагента, имеющего соответствующие лицензии, при заключении договоров на техническое обслуживание систем автоматической пожарной сигнализации.
Председатель Комиссии:
_____________
М.А. Петров
Члены Комиссии:
_____________
С.А.Шкарупа
_____________
М.В. Ковалев
_____________
А.С. Зиновьева

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2² статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.