Решение Карельского УФАС России от 14.05.2010 г № Б/Н

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия (Карельского УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Петров М.А. – руководитель Карельского УФАС России, Председатель Комиссии;
Шкарупа С.А. – заместитель руководителя Карельского УФАС России - начальник отдела контроля органов власти, член Комиссии;
Ковалев М.В. – заместитель начальника отдела контроля органов власти Карельского УФАС России, член Комиссии;
Вихрова А.Н. – специалист-эксперт отдела контроля органов власти Карельского УФАС России, член Комиссии;
рассмотрев дело № 05-13/03, возбужденное по признакам нарушения Министерством экономического развития Республики Карелия (ул. Андропова, д. 2, г. Петрозаводск, Республика Карелия, 185028) части 1 статьи 15, частей 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - ФЗ «О защите конкуренции»), при участии от ответчика – Министерства экономического развития Республики Карелия: главного специалиста отдела экономики и развития транспорта и связи Сергея Валентиновича Агеева (доверенность от 15.03.2010 № 56), начальника отдела правового и кадрового обеспечения Елены Николаевны Гуляевой (доверенность от 27.04.2010 № 70), заместителя начальника отдела правового и кадрового обеспечения Татьяны Валерьевны Черечукиной (доверенность от 15.03.2010 № 57), от заявителей – ООО «Техно-Ресурс», ООО «Транспортная Компания АвтоПассаж», ИП Романова И.И.: Петр Александрович Трифонов (представитель по доверенностям от 26.10.2009 № 37, от 26.10.2009 № 223, от 29.01.2008 соответственно)
Установила:
Основанием для возбуждения дела № 05-13/03 о нарушении антимонопольного законодательства явились результаты рассмотрения совместного заявления общества с ограниченной ответственностью «Техно-Ресурс», общества с ограниченной ответственностью «Транспортная Компания АвтоПассаж» и индивидуального предпринимателя Романовой И.И. (далее – заявители, ООО «Техно-Ресурс», ООО «Транспортная Компания АвтоПассаж» и ИП Романова И.И. соответственно).
По мнению заявителей при проведении Министерством экономического развития Республики Карелия (далее – Министерство, ответчик) 20 октября 2009 года конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по расписанию движения автобусов по маршрутам (пригородное и межмуниципальное сообщение) в пределах Республики Карелия в соответствии с заявленными лотами, сформированным согласно утвержденному Министерством расписанию на период с 29 октября 2009 года по 31 октября 2010 года (далее – Конкурс), были допущены следующие нарушения, а именно:
- в нарушение пункта 7 Порядка проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по расписанию движения автобусов по маршрутам в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Карелия (далее - Порядок проведения конкурса), утвержденного Приказом Министерства от 16.07.2008 № 171-А, опубликованное Министерством в газете «Карелия» информационное сообщение не содержало сведений, предусмотренных подпунктами «б» (наименование, основные характеристики и сведения о предмете конкурса), «в» (квалификационные и иные требования, предъявляемые к претенденту), «д» (перечень документов, обязательных к подаче претендентами для участия в конкурсе, и требования к их оформлению), «з» (порядок определения победителя конкурса), «и» (иные положения, содержащие требования к претендентам, предусмотренные законодательством Российской Федерации) пункта 7;
- определенные в пункте 25 Порядка проведения конкурса основные критерии оценки участника конкурса не содержат конкретных оценочных показателей, и поэтому не позволяют претенденту самостоятельно предварительно оценить собственную заявку с целью предложения лучших условий. Применение пунктов 1.1-1.4, 2.1, 3.1, 4.1, 5.1 Перечня оценочных показателей для определения победителя конкурса, утвержденного распоряжением Министерства от 12.09.2008 № 59, предоставляет преимущества претендентам, не выполнявшим до участия в конкурсе перевозок в пригородном (межмуниципальном) и городском сообщении (то есть вновь созданным юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям) по сравнению с перевозчиками, имеющими большой опыт работы, что является нарушением пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции;
- Министерство незаконно отказало в допуске к участию в конкурсе по лоту № 59 индивидуальному предпринимателю Романовой И.И. и ООО «ТК Автопассаж» (приказ Министерства от 20.10.2009 № 263-А). Заявители полагают, что основанием для отказа в допуске явилось несоответствие заявленных ими типов автобусов условиям лотов. Заявители указывают на отсутствие нормативных правовых актов, устанавливающих типы автобусов по вместимости (по количеству мест), таким образом считают, что не представлялось возможным определить, к какому типу по вместимости относятся автобусы, заявленные претендентами.
- в нарушение пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции Министерство в подпункте «к» пункта 9 раздела III Порядка проведения конкурса незаконно установило в перечне документов, представляемых претендентами для участия в конкурсе, требование о представлении копий договоров с соответствующими автовокзалами (автостанциями) на оказание услуг по организации автобусных пассажирских перевозок по маршрутам, либо документ, подтверждающий право собственности или иное законное основание использования автовокзала (автостанции). По мнению заявителей, данное требование является незаконным и ставит претендентов в зависимость от поведения (действия/бездействия) третьего лица – владельца автовокзала (автостанции). Оказав по своему выбору предпочтение одному из претендентов, владелец автовокзала (автостанции) имеет возможность повлиять на положение всех остальных претендентов.
Приказом Карельского УФАС России от 25.01.2010 № 10 в отношении Министерства экономического развития Республики возбуждено дело № 05-13/03 о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в совершении при проведении в соответствии с Приказом Министерства от 09.09.2009 № 187-А конкурса на право осуществления пассажирских перевозок действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе утверждение критериев оценки для определения победителя конкурса, создающих участнику конкурса или нескольким участникам конкурса преимущественные условия участия в конкурсе, нарушение порядка определения победителя или победителей конкурса по лотам №№ 14, 59, 60, а также части 2 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в не предусмотренном федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничении доступа к участию в конкурсе.
Определением Карельского УФАС России от 28.01.2010 дело № 05-13/03 было назначено к рассмотрению на 16.03.2010. Обозначенным определением Министерству предписано представить в адрес Управления в срок до 01.03.2010 пояснения в письменной форме по факту совершения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, и иную информацию, способную оказать влияние на принятие решения по делу, копии документов согласно пункту 2 определения.
Во исполнение определения Карельского УФАС России от 28.01.2010 «О назначении дела № 05-13/03 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению» Министерством представлены объяснения и копии документов согласно приложению (вх. № 798 от 01.03.2010).
На заседании, состоявшемся 16.03.2010, заслушав позиции сторон, Комиссия Карельского УФАС России пришла к выводу о наличии в действиях Министерства также признаков нарушения части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в принятии Министерством актов (приказа от 16.07.2008 № 171-А «О мерах по реализации Закона Республики Карелия «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом», распоряжения от 12.09.2008 № 59 «О перечне оценочных показателей для определения победителя конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам (пригородное и межмуниципальное сообщение) в пределах Республики Карелия»), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом по утвержденным пригородным и межмуниципальным маршрутам в Республике Карелия (устанавливающих возможность выставления на конкурс нескольких маршрутов в составе одного лота: подпункт «б» пункта 5 Порядка проведения конкурса, утвержденного приказом от 16.07.2008 № 171-А; не предусмотренные действующим законодательством требования к участникам конкурса: подпункт «к» пункта 9 Порядка проведения конкурса, утвержденного приказом от 16.07.2008 № 171-А; критерии оценки участников конкурса: подпункт «а» пункта 25 Порядка проведения конкурса, утвержденного приказом от 16.07.2008 № 171-А, критерии оценки безопасности пассажирских перевозок и дополнительные критерии оценки, указанные в Перечне оценочных показателей для определения победителя конкурса, утвержденном распоряжением от 12.09.2008 № 59), а также о необходимости получения дополнительных доказательств по делу.
Определением Карельского УФАС России от 16.03.2010 рассмотрение дела № 05-13/03 было отложено на 28.04.2010, Министерству предписано представить в адрес Управления в срок до 16.04.2010 правовое обоснование возможности включения нескольких маршрутов в состав одного лота; информацию о поведенном Министерством мониторинге с целью определения потребностей населения в перевозках по маршрутам, входящим в лоты №№ 14, 59, 60, и интенсивности пассажирского потока для установления требований к вместимости транспортных средств, используемых на указанных маршрутах; информацию о требованиях к вместимости транспортных средств, установленных при проведении конкурсов в 2007-2008 гг. (с приложением подтверждающих документов); информацию о принадлежности автовокзалов (автостанций) конкретному собственнику. Соответствующая информация и документы были представлены Министерством (письмо от 15.04.2010 исх. № 2284/11.4-13/МЭРи).
В ходе рассмотрения дела № 05-13/03 представитель заявителей поддержал доводы, изложенные в заявлении и дополнении к заявлению (вх. № 3826 от 23.10.2009 и № 4272 от 25.11.2009 соответственно).
Представители Министерства поддержали позицию, изложенную в письменных объяснениях по делу № 05-13/03. В частности, указали, что законодатель, возложив на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочие по организации пассажирских перевозок в пригородном сообщении (пп. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), определил право субъекта Российской Федерации самостоятельно определять расписание движения транспортных средств, порядок проведения конкурсов, в том числе формирование лотов. Представители Министерства пояснили, что конкурс был проведен в соответствии с Порядком, утвержденным приказом Министерства от 16.07.2008 № 171-А. Данный приказ прошел согласование в Управлении Министерства юстиции по Республике Карелия, зарегистрирован в Администрации Главы Республики Карелия 06.08.2008 № 645 и опубликован в изданиях «Карелия» (№ 93, 23.08.2008), «Собрание законодательства РК» (№ 8, август, 2008, ст. 1057), то есть является нормативным правовым актом, распространяющим свое действие на неопределенный круг лиц, и которым обязано руководствоваться Министерство при проведении подобных конкурсов.
По мнению Министерства при проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по расписанию движения автобусов по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия на период с 29 октября 2009 года по 31 октября 2010 года (далее – Конкурс) нарушений прав заявителей допущено не было.
Согласно объяснениям Министерства информационное сообщение соответствовало установленным требованиям, предусмотренная пунктом 7 Порядка проведения конкурса информация была опубликована в информационном сообщении в газете «Карелия» и на сайте Министерства.
Включение в состав лотов требования о вместимости транспортных средств установлено приказом от 16.07.2008 № 171-А «О мерах по реализации Закона Республики Карелия «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом» (в редакции приказа Министерства от 04.08.2009 № 138-А). Использование автобусов той или иной вместимости для каждого лота определяется в конкурсной документации и обусловлена сложившимся пассажиропотоком. Классификация автобусов на типы по признаку вместимости (малой, средней, большой, особо большой) предусмотрена законодательством, регулирующим отношения в сфере пассажирских перевозок на автомобильном транспорте (приказ Минтранса РСФСР от 31.12.19981 № 200 «Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте»). Критерии отнесения автобусов к тому или иному типу по признаку вместимости в настоящее время законодательно не урегулированы. Требования к вместимости автобусов, с использованием которых предполагается осуществлять пассажирские перевозки, установлены в сформированных Министерством лотах по выходам автобусов в соответствии с расписанием, утвержденным распоряжением Министерства от 08.09.2009 № 43. При этом при проведении конкурсов количественные критерии к отнесению автобусов к тому или иному типу вместимости не изменяются.
ИП Романовой И.И. и ООО «ТК Автопассаж» было отказано в допуске к участию в Конкурсе по лоту № 59 в связи с несоответствием поданных ими заявок условиям лота (подпункт «г» пункта 12 раздела IV Порядка проведения конкурса): заявленные претендентами транспортные средства не соответствовали условию лота № 59 по вместимости.
Относительно установления в пунктах 1.1-1.4, 2.1, 3.1, 4.1, 5.1 Перечня оценочных показателей для определения победителя конкурса (утвержден распоряжением Министерства от 12.09.2008 № 59) представители Министерства пояснили, что указанные критерии и баллы установлены с целью отбора наиболее квалифицированного перевозчика, способного оказывать населению услугу, отвечающую требованиям безопасности дорожного движения. Баллы по всем показателям, включенным в основные критерии оценки, рассчитываются по формулам, приведенным в примечании к обозначенному Перечню. В случае, если на момент проведения конкурса непрерывный стаж работы претендента на маршрутах (пригородное и межмуниципальное сообщение) в пределах Республики Карелия составил менее одного года, то количественные показатели приводятся к одному году по установленной формуле. В соответствии с Порядком проведения конкурса подсчет баллов ведется по основным критериям оценки участников конкурса и только в случае, если участники конкурса по одному лоту набрали равное количество баллов, подсчет ведется по дополнительным критериям. В этом случае конкурсная комиссия использует сведения, предоставленные претендентами при подаче документов на конкурс.
Правомерность установления в подпункте «к» пункта 9 Порядка проведения конкурса требования о предоставлении претендентами копии договоров с автовокзалами Министерство обосновывает необходимостью контроля за выполнением расписания движения, соблюдением водителями режима труда и отдыха, техническим состоянием транспортных средств, а также соблюдением автовокзалами и автостанциями порядка продажи билетов, а также позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 04.03.2009 по делу № 80-Г09-2. По мнению Министерства, указанное условие об установлении обязанности перевозчика заключать договор с автовокзалом не может рассматриваться в качестве ограничивающего конкуренцию, поскольку в равной степени распространяется на всех перевозчиков независимо от форм собственности и организационно-правовой формы и является волеизъявлением организатора перевозок, направленного на обеспечение транспортных регулярных перевозок, отвечающих требованиям дорожной безопасности, предъявляемым федеральным законодательством к участникам дорожного движения. Данные договоры заключаются автовокзалами с перевозчиками на стадии конкурсного отбора под отлагательными условиями, предусматривающими вступление их в силу при условии получения перевозчиком допуска к регулярным перевозкам по результатам конкурса. Кроме того, за время проведения подобных конкурсов от участников не поступало жалоб на отказ эксплуатирующих автовокзалы организаций в заключении указанных договоров.
Правомерность включения нескольких маршрутов в состав одного лота (подпункт «б» пункта 5 Прядка проведения конкурса) Министерство обосновывает самостоятельной компетенцией по организации пассажирских перевозок в пригородном сообщении. Дополнительно представитель Министерства указал, что при формировании лотов Министерство стремится учесть, чтобы деятельность перевозчика, работающего по определенному лоту, была экономически выгодной для него. Формирование единого лота способствует рациональной работе транспорта победителя Конкурса, а кроме того, позволяет компенсировать убытки перевозчика от деятельности на «сельских» маршрутах.
На вопрос Комиссии представитель заявителей пояснил, что ИП Романова И.И. и ООО «ТК Автопассаж» не обращались в Министерство за разъяснением условий конкурсной документации. Министерством указанная информация подтверждена, также указано, что заявители подали заявки на участие в конкурсе и все необходимые документы, которые были рассмотрены Министерством в установленном порядке.
При принятии решения Комиссия Карельского УФАС России принимает во внимание следующее.
1.В соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
В ведении Российской Федерации находятся федеральный транспорт и федеральные пути сообщения (пункт «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать законодательству Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Кроме того, согласно статьям 1 и 3 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – ФЗ «О безопасности дорожного движения») правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации определены обозначенным законом, задачами которого являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.
Статья 5 ФЗ «О безопасности дорожного движения» приводит перечень направлений обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном транспорте и в дорожном хозяйстве, разработка и утверждение в установленном порядке законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения и т.д. Субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (часть 3 статьи 6 ФЗ «О безопасности дорожного движения»).
В соответствии со статьей 4 ФЗ «О безопасности дорожного движения» в систему законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которыми регулируются условия безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации (пункты 3 и 4 статьи 6), и устанавливаются мероприятия по организации дорожного движения (статья 21).
Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать нормативные акты, устанавливающие организационные меры для наиболее оптимального и эффективного регулирования отношений в сфере перевозок на автобусных маршрутах с целью гарантии безопасности пассажирских перевозок.
В Республике Карелия соответствующие правоотношения регулируются Законом Республики Карелия от 26 июля 2005 года № 895-ЗРК «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом», Приказом Министерства экономического развития Республики Карелия от 16.07.2008 № 171-А «О мерах по реализации Закона Республики Карелия «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом» (в редакции приказа Министерства от 04.08.2009 № 138-А), а также иными нормативными правовыми актами Министерства, полномочия которого по организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным и воздушным транспортом (в пригородном и межмуниципальном сообщении) определены подпунктом 51 пункта 6 Положения о Министерстве экономического развития Республики Карелия, утвержденного Указом Главы Республики Карелия от 09.02.2008 № 7.
Право по изданию в пределах своей компетенции правовых актов, контролю их выполнения и даче разъяснений по вопросам их применения предоставлено Министерству подпунктом 1 пункта 7 Положения о Министерстве экономического развития, утвержденного Указом Главы РК от 09.02.2008 № 7 (ред. от 29.09.2009).
2.Конкурс на право осуществления пассажирских перевозок по расписанию движения автобусов по маршрутам (пригородное и межмуниципальное сообщение) в пределах Республики Карелия в соответствии с заявленными лотами, сформированным согласно утвержденному Министерством экономического развития Республики Карелия расписанию на период с 29 октября 2009 года по 31 октября 2010 года (далее – Конкурс) проводился в соответствии с Порядком проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по расписанию движения автобусов по маршрутам в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Карелия, утвержденным приказом Министерства от 16.07.2008 № 171-А.
Согласно разделу 1 Порядка проведения конкурса конкурс проводится в целях наиболее полного и качественного удовлетворения спроса населения на транспортное обслуживание, обеспечение добросовестной конкуренции, приведения в соответствие спроса и предложения услуг. Инициатором и организатором проведения конкурса выступает Министерство.
Из представленной Министерством информации следует, что Конкурс был объявлен на основании Приказа Министерства от 09.09.2009 № 187-А.
Перечень лотов по выходам автобусов сформирован Министерством в соответствии с расписанием движения автобусов и маршрутных таксомоторов по маршрутам (межмуниципальное сообщение) в пределах Республики Карелия на период с 29 октября 2009 года по 31 октября 2010 года, утвержденным распоряжением Министерства от 08.09.2009 № 43.
В соответствии с пунктом 6 Порядка проведения конкурса и пунктом 2 Приказа Министерства от 09.09.2009 № 187-А 10 сентября 2009 года в газете «Карелия» № 100 было опубликовано информационное сообщение о проведении Конкурса.
Приказом Министерства от 12.10.2009 № 251-А утвержден персональный состав конкурсной комиссии.
Согласно пункту 17 Порядка проведения конкурса документы претендентов рассматриваются на заседании конкурсной комиссии. Рассмотрение документов осуществляется по каждому лоту в отдельности.
Результаты конкурса оцениваются по балльной системе (пункт 20 Порядка проведения конкурса). Победителем конкурса признается перевозчик, предложивший лучшие условия перевозки пассажиров и набравший в ходе проведения конкурса наибольшее количество баллов по каждому из показателей, указанных в Перечне оценочных показателей для определения победителя конкурса, утвержденном распоряжением Министерства. Подсчет баллов ведется по основным критериям оценки участников конкурса, перечень которых определен пунктом 25 Порядка проведения конкурса. В случае если участники конкурса по одному лоту набрали равное количество баллов, подсчет ведется по дополнительным критериям (пункт 26 Порядка проведения конкурса).
Перечень оценочных показателей для определения победителя конкурса утвержден распоряжением Министерства экономического развития Республики Карелия от 12.09.2008 № 59.
Пунктами 1.1 – 1.4 Перечня оценочных показателей для определения победителя конкурса установлены критерии оценки безопасности пассажирских перевозок (количество нарушений правил дорожного движения совершенных претендентом (работником претендента) в течение года, предшествующего проведению конкурса (за каждое нарушение в расчете на одно транспортное средство); количество дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине претендента (работников претендента) в течение года, предшествующего проведению конкурса (за каждое ДТП в расчете на одно транспортное средство); количество дорожно-транспортных происшествий с тяжелыми последствиями, произошедших по вине претендента (работников претендента) в течение года, предшествующего проведению конкурса (за каждое ДТП в расчете на одно транспортное средство); количество нарушений условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), совершенных претендентом (работниками претендента) в течение года, предшествующего проведению конкурса (за каждое нарушение).
Пунктами 3.1, 4.1, 5.1 Перечня оценочных показателей для определения победителя конкурса установлены баллы, начисляемые по таким критериям оценки, как опыт работы претендента, соблюдение условий договора с Министерством, соблюдение государственной дисциплины цен.
В примечании к пунктам 1.1 – 1.4, 4.1, 5.1 указано, что в случае, если на момент проведения конкурса непрерывный стаж работы претендента на маршрутах (пригородное и межмуниципальное сообщение) в пределах Республики Карелия составил менее одного года, то количественные показатели приводятся к одному году по определенной в Примечании 4 формуле.
3.Заявители и иные участники конкурса осуществляют деятельность на рынке осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом по утвержденным Министерством пригородным и межмуниципальным маршрутам в Республике Карелия, соответственно, являются конкурентами.
Согласно статье 4 ФЗ «О защите конкуренции», конкуренция – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем рынке. Таким образом, законодателем декларируется равенство правового положения, а также условий деятельности всех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на соответствующем товарном рынке и недопущение ограничения конкуренции.
В соответствии с частью 1 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в частности создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.
Частью 2 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» установлен запрет на не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.
В соответствии с частью 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Изучив материалы дела, выслушав доводы и возражения сторон по делу, Комиссия Карельского УФАС России приходит к следующим выводам.
1.Право организатора пассажирских перевозок на установление определенных критериев, связанных с безопасной и своевременной перевозкой пассажиров, не направлено на ограничение свободы предпринимательской деятельности. Организация движения по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения должна осуществляться на общих для всех перевозчиков условиях, утвержденных субъектом Российской Федерации.
Критерии оценки безопасности пассажирских перевозок, содержащиеся в подпункте «а» пункта 25 Порядка проведения конкурса, и конкретные количественные показатели (баллы), используемые при оценке претендентов для определения победителя конкурса в соответствии с распоряжением Министерства от 12.09.2008 № 59 (пункты 1.1-1.4, 2.1, 3.1, 4.1, 5.1 Перечня оценочных показателей для определения победителя конкурса), установлены Министерством как организатором конкурса в рамках осуществления им своих полномочий.
Указанные критерии действительно связаны с оценкой предыдущей деятельности претендентов в качестве перевозчиков. При этом, кроме начисления «штрафных» баллов за допущенные ранее нарушения, предусмотрено также начисление баллов за опыт работы претендентов (подпункт «в» пункта 25 Порядка проведения конкурса, подпункт 3.1 Перечня оценочных показателей для определения победителя конкурса). Следовательно, отсутствуют основания считать, что установление Министерством рассматриваемых критериев направлено на предоставление преимуществ претендентам, не выполнявшим до участия в конкурсе перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении.
Таким образом, всем участникам Конкурса были созданы равные условия для участия в нем. Комиссия приходит к выводу, что установленные Министерством критерии оценки направлены не на создание одному или нескольким участникам конкурса преимущественных условий участия в нем, а на обеспечение безопасности дорожного движения.
2.По вопросу опубликования Министерством извещения о проведении Конкурса в газете «Карелия» Управлением установлено, что вследствие наличия технической сложности опубликования в периодическом печатном издании всей информации, связанной с проведением Конкурса, информационное сообщение не содержало всей информации, предусмотренной пунктом 7 Порядка проведения конкурса. Вместе с тем, в информационном сообщении, опубликованном в газете «Карелия», содержится ссылка на сведения о размещении информации о лотах, перечне необходимых документов, обязательных к подаче претендентами, о порядке определения победителя конкурса на официальном сайте Министерства, вышеуказанная информация была размещена по указанному в информационном сообщении адресу:
(http://www.gov.karelia.ru/gov/Power/Ministry/Development/konkurs.html).
Из объяснений сторон следует, что в данном случае, несмотря на отсутствие информации в газете «Карелия», заявители приняли участие в Конкурсе по конкретным лотам, подав весь необходимый перечень документов. Таким образом, не опубликование всего объема информации в газете «Карелия» не повлекло нарушения прав претендентов, поскольку соответствующая информация была размещена на сайте Министерства и заявители были с ней ознакомлены.
Что касается отказа Министерства в допуске к участию в конкурсе по лоту № 59 индивидуальному предпринимателю Романовой И.И. и ООО «ТК Автопассаж» (приказ Министерства от 20.10.2009 № 263-А), то каких-либо нарушений при принятии соответствующего решения со стороны Министерства не выявлено. В поданных на участие в конкурсе заявках указанные перевозчики предложили транспортные средства, которые не соответствовали требованиям Министерства по вместимости. Ссылка заявителей об отсутствии информации о том, к какому типу по вместимости относятся те или иные автобусы, не принимается, поскольку соответсвующая информация содержится в перечне лотов, в соответствии с которым заявители оформляли заявки на участие в Конкурсе.
Таким образом, в ходе рассмотрения дела Комиссией факт нарушения статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» не нашел своего подтверждения.
3.Определенные в подпункте «б» пункта 5, подпункте «к» пункта 9 Порядка проведения конкурса, утвержденного приказом Министерства от 16.07.2008 № 171-А (в ред. приказа Министерства от 04.08.2009 № 138-А), предписания, а также определенные распоряжением Министерства от 12.09.2008 № 59 дополнительные критерии оценки (внешний вид, комфортность, комплектация транспортного средства), могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом по утвержденным пригородным и межмуниципальным маршрутам в Республике Карелия.
3.1.Согласно подпункту «б» пункта 5 Порядка проведения конкурса, утвержденного приказом Министерства от 16.07.2008 № 171-А (в ред. от 04.08.2009), Министерство формирует лоты по выходам автобусов в соответствии с утвержденным Министерством расписанием. В состав лота входит: номер(а) маршрута(ов); расписание движения; вместимость транспортных средств.
При этом в Перечне лотов, сформированных Министерством при проведении Конкурса, в состав одного лота включаются не только находящиеся в одном направлении по пути следования маршруты, но и маршруты в разных направлениях (например, лот № 19: маршруты № 121 и 608, лот № 9: маршруты № 121 и № 119, лот № 8: маршруты № 121 и № 125).
По мнению Управления, укрупнение лотов может привести к ограничению круга претендентов на право осуществления пассажирских перевозок, исходя из количества транспортных средств, имеющихся у них в наличии, заинтересованности перевозчиков в том или ином маршруте. Так, претенденты, заинтересованные в осуществлении перевозок по конкретному маршруту и имеющие в распоряжении небольшое (но достаточное для данного маршрута) количество транспортных средств, не смогут принять участие в конкурсе по лоту, в состав которого помимо интересующего их маршрута входят иные маршруты. Установление в нормативном правовом акте возможности формирования лотов указанным способом является нарушением части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции».
3.2.Согласно подпункту «к» пункта 9 Порядка проведения конкурса, утвержденного приказом Министерства от 16.07.2008 № 171-А (в ред. от 04.08.2009), для участия в конкурсе претенденты представляют копии договоров с соответствующими автовокзалами (автостанциями) на оказание услуг по организации автобусных пассажирских перевозок по маршрутам, либо документ, подтверждающий право собственности или иное законное основание использования автовокзала (автостанции). При отсутствии автовокзала (автостанции) в населенном пункте, отправление осуществляется от остановки, оборудованной в соответствии с требованиями по организации перевозки пассажиров, согласованной с местной администрацией соответствующего муниципального образования.
При этом, согласно подпункту «б» пункта 12 Порядка проведения конкурса представление неполного пакета документов является основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе.
Управление соглашается с позицией заявителей о том, что данное требование ставит претендентов в зависимость от поведения (действия/бездействия) третьего лица – владельца автовокзала (автостанции). Оказав по своему выбору предпочтение одному из претендентов, владелец автовокзала (автостанции) имеет возможность повлиять на положение всех остальных претендентов. При этом Управление учитывает, что согласно представленному Министерством Списку автовокзалов и автостанций Республики Карелия, договоры с которыми необходимы при подаче заявлений на конкурс на осуществление перевозок по межмуниципальным маршрутам (в соответствии с лотами) по состоянию на 01.09.2009, организации, эксплуатирующие автовокзалы, также являются перевозчиками (ГУП РК «Карелавтотранс», ГУП РК «Карелавтотранс-Сервис», ИП Воробьев А.А., ИП Виноградов В.В. и др.), то есть могут быть участниками Конкурса.
Неисполнение требований подпункта «к» пункта 9 Порядка проведения конкурса, утвержденного приказом Министерства от 16.07.2008 № 171-А, влечет отказ в допуске к участию в конкурсе. Управление не принимает ссылку Министерства на позицию Верховного суда Российской Федерации, выраженную в определении от 04.03.2009 по делу № 80-Г09-2, поскольку в названном определении рассматривается вопрос о правомерности возложения на уже допущенного к осуществлению регулярных перевозок (то есть признанного победителем Конкурса) перевозчика, обязанности заключить договор с автовокзалами, в то время как Министерством указанное требование установлено как условие допуска претендента к участию в Конкурсе.
Таким образом, установление Министерством требования о предоставлении претендентами документов, подтверждающих возможность использования автовокзалов, может создавать перевозчикам необоснованное препятствование участию в конкурсе, и, следовательно, осуществлению не запрещенной законом предпринимательской и иной экономической деятельности, что противоречит части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции».
3.3.Дополнительные критерии оценки, указанные в утвержденном распоряжением Министерства от 12.09.2008 № 59 Перечне оценочных показателей для определения победителя конкурса (внешний вид, комфортность, комплектация транспортного средства) не содержат критериев начисления баллов за оцениваемые показатели, устанавливая лишь максимально возможное количество баллов (от 0 до 10), что может иметь своим результатом необоснованное предоставление преимуществ отдельным претендентам.
На основании изложенного и в соответствии со статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, статьей 41.1, частью 1 статьи 49 ФЗ «О защите конкуренции» Комиссия Карельского УФАС России
Решила:
1.Производство по делу о нарушении Министерством частей 1 и 2 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» прекратить в связи с отсутствием в действиях ответчика нарушения антимонопольного законодательства.
2.Признать в действиях Министерства экономического развития Республики Карелия наличие нарушения части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в принятии Министерством актов (приказа от 16.07.2008 № 171-А (в ред. от 04.08.2009) «О мерах по реализации Закона Республики Карелия «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом», распоряжения от 12.09.2008 № 59 «О перечне оценочных показателей для определения победителя конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам (пригородное и межмуниципальное сообщение) в пределах Республики Карелия»), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом по утвержденным пригородным и межмуниципальным маршрутам в Республике Карелия (устанавливающих возможность включения нескольких маршрутов в состав одного лота: подпункт «б» пункта 5 Порядка проведения конкурса, утвержденного приказом от 16.07.2008 № 171-А (в ред. от 04.08.2009); необходимость представления для участия в конкурсе копий договоров с соответствующими автовокзалами (автостанциями) на оказание услуг по организации автобусных пассажирских перевозок по маршрутам, либо документа, подтверждающего право собственности или иное законное основание использования автовокзала (автостанции): подпункт «к» пункта 9 Порядка проведения конкурса, утвержденного приказом от 16.07.2008 № 171-А (в ред. от 04.08.2009); возможность произвольного выставления баллов по дополнительным критериям оценки (внешний вид, комфортность, комплектация транспортного средства), указанным в Перечне оценочных показателей для определения победителя конкурса, утвержденном распоряжением от 12.09.2008 № 59).
3.Выдать Министерству экономического развития предписание об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а именно:
3.1.Внести в утвержденный приказом Министерства от 16.07.2008 № 171-А (в ред. от 04.08.2009) Порядок проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по расписанию движения автобусов по маршрутам в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Карелия следующие изменения:
3.1.1.Исключить из подпункта «б» пункта 5 норму, позволяющую при проведении Конкурса включать несколько маршрутов в состав одного лота;
3.1.2.Исключить из пункта 9 подпункт «к», устанавливающий требование о представлении претендентами для участия в конкурсе копий договоров с соответствующими автовокзалами (автостанциями) на оказание услуг по организации автобусных пассажирских перевозок по маршрутам, либо документа, подтверждающего право собственности или иное законное основание использования автовокзала (автостанции).
3.2.Внести в утвержденный распоряжением Министерства от 12.09.2008 № 59 Перечень оценочных показателей для определения победителя конкурса изменения, установив критерии начисления баллов по дополнительным критериям оценки (внешний вид, комфортность, комплектация транспортного средства), либо иным способом исключив возможность произвольного выставления баллов по указанным дополнительным критериям оценки.
Председатель Комиссии
________________ М.А. Петров
Члены Комиссии
________________ С.А. Шкарупа
________________ М.В. Ковалев
________________ А.Н. Вихрова

Решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.